L’article L.120-1 du code de l’environnement concerne bien les décisions ayant une incidence « directe et significative » sur l’environnement, nonobstant la formulation large retenue

En dépit de la nouvelle rédaction de l’article L. 120-1 du code de l’environnement issue de la loi du 27 décembre 2012, celui-ci, qui assure notamment la mise en œuvre de l’article 7 de la Charte de l’environnement, n’a vocation à régir le principe de participation que pour les décisions réglementaires ayant une incidence directe et significative sur l’environnement (CE, 23 novembre 2015, n° 381249).

 

Si, conformément à la jurisprudence posée par le conseil constitutionnel dans sa décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012[1], le principe de participation du public prévu par l’article L. 120-1 du code de l’environnement n’a vocation à s’appliquer qu’en cas de décisions ayant une « incidence directe et significative » sur l’environnement, une incertitude a pu exister sur le champ d’application de cet article tel que modifié par la loi du 27 décembre 2012[2]. Celle-ci est levée par l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 23 novembre 2015 à la suite de sa saisine par deux sociétés spécialisées dans le domaine du photovoltaïque contestant la légalité de l’article 2 de l’arrêté du 25 avril 2014[3] du ministre de l’écologie en ce qu’il ne reconnaît plus la possibilité pour les installations raccordées au réseau public de distribution d’électricité de bénéficier d’une prolongation du délai de 18 mois alors que les installations raccordées au réseau public de transport d’électricité continuent d’en bénéficier. Les sociétés requérantes souhaitaient également qu’il soit enjoint au Ministre de produire un certain nombre de documents en lien avec des données chiffrées relatives au réseau public de transport d’électricité[4].

Cinq moyens étaient soulevés au soutien de la demande d’annulation de l’arrêté fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par des installations utilisant l’énergie radiative du soleil, dont aucun n’a été accueilli.

Le Conseil d’Etat a ainsi rejeté le moyen tiré de l’imprécision des dispositions contestées, qui aurait pu être un obstacle à leur application. Il écarte également le moyen tiré de la violation des dispositions du 4° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement[5] suivant sa formule classique selon laquelle ces dispositions « se bornent à énoncer des principes dont la portée a vocation à être définie dans le cadre d’autres lois (…) »[6]. Il est cependant à noter une particularité. En effet, le Conseil d’Etat ajoutait fréquemment que ces dispositions « n’impliquent, par elles-mêmes, aucune obligation d’associer le public au processus d’élaboration des projets ayant une incidence importante[7] sur l’environnement »[8]. En l’espèce, la mention « importante » a disparu, ce qui n’emporte pas réellement d’incidence pratique mais tend à s’éloigner de la formulation retenue un certain nombre de fois dans le code de l’environnement. Cette évolution est à rapprocher de l’apport majeur de l’arrêt qui pose le principe selon lequel l’article L. 120-1 du code de l’environnement dans sa formulation issue de la loi du 27 décembre 2012 demeure la transposition législative de l’article 7 de la Charte de l’environnement et de ce fait présente une unité de champ d’application à savoir une obligation d’information du public uniquement concernant les décisions ayant une incidence « directe et significative » sur l’environnement (II). Les jugent écartent également les moyens tirés d’un défaut de formalisme et de non respect du principe d’égalité suivant une application quasi classique de leur jurisprudence dans ces domaines (I).

I Sur l’application de l’esprit de la jurisprudence Danthony au principe d’information en matière environnementale et de la jurisprudence classique relative au principe d’égalité

Si la jurisprudence Danthony[9] s’est progressivement imposée dans le domaine de l’environnement, permettant ainsi de ne plus sanctionner des vices de procédures, les juges ont tendance à en faire une application prudente quand sont en jeu le droit à l’information et son corollaire fréquent, le droit à la participation.

En l’espèce, la délibération de la Commission de régulation de l’énergie aurait dû être publiée en même temps que l’arrêté du 25 avril 2014 qui l’a été le 8 mai 2014. Or la délibération a été publiée le 6 juillet 2014. Ainsi que le reconnaît le Conseil d’Etat, les dispositions tant du code de l’énergie[10] que de l’article 8 du décret du 10 mai 2001, qui imposent une publication concomitante de l’arrêté et de la délibération, n’ont pas été respectées. Toutefois, au terme d’une formulation beaucoup plus concise que le considérant de principe de la jurisprudence Danthony[11] mais procédant d’une approche similaire, le Conseil d’Etat estime que : « cette irrégularité n’a cependant, par elle-même, ni eu d’influence sur le sens de la décision prise, ni privé les intéressées d’une garantie ». Cette position résulte d’une appréciation in concreto de la réalité traduite par la conjonction de deux éléments à savoir, d’une part, la mise en ligne de la délibération sur le site internet de la commission de régulation de l’énergie et, d’autre part, la preuve de la connaissance de cette délibération par les sociétés requérantes puisqu’elles ont « pu s’en prévaloir dans leur requête introductive d’instance enregistrée le 13 juin 2014 » alors que la publication n’est intervenue que le 6 juillet 2014. Partant, le moyen a été écarté.

Il en va de même pour le moyen tiré de la violation du principe d’égalité au motif que l’arrêté institue une différence de traitement entre les installations raccordées au réseau public de transport ou au réseau public de distribution d’électricité, les premières pouvant bénéficier d’une prorogation de délai de 18 mois.

Rappelant le considérant de principe selon lequel le principe d’égalité ne s’oppose pas à un traitement différencié pour des raisons d’intérêt général sous réserve que cette différence soit « en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier », le Conseil d’Etat se livre a un contrôle concret des pièces du dossier. Nonobstant l’existence de la délibération de la Commission de régulation de l’énergie du 17 mars 2014 qui avait considéré cette différence comme discriminatoire, le Conseil d’Etat a jugé que le Ministre pouvait légalement instaurer une différence de traitement en raison d’un délai moyen de raccordement plus long et d’un coût moyen également plus important pour les installations raccordées au réseau public de transport. Le moyen a donc été écarté. Il est intéressant de relever que les éléments auxquels le juge fait référence pour asseoir son analyse correspondent aux documents dont il était demandé communication, demande à laquelle il a finalement été jugé qu’il n’était pas nécessaire d’y faire droit.

II Sur le principe de participation tel que prévu par l’article L. 120-1 du code de l’environnement

Posé par l’article 7 de la Charte de l’environnement et repris à l’article L. 120-1 du code de l’environnement, le principe de la participation du public en matière environnementale est un principe fréquemment invoqué devant les juridictions. En raison des difficultés à cerner son champ d’application et à défaut de précisions dans les textes, l’office du juge apparaît prépondérant.

Celui du juge constitutionnel s’est avéré déterminant puisque dans la décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, il a été jugé que la rédaction de l’article L. 120-1 du code de l’environnement alors en vigueur et qui limitait le principe de participation aux décisions ayant « une incidence directe et significative » sur l’environnement ne méconnaissait pas les exigences posées par l’article 7 de la Charte de l’environnement.

Par la loi du 27 décembre 2012, le législateur a modifié la formulation de l’article L. 120-1 du code de l’environnement en supprimant la mention d’une « incidence directe et significative », ce qui a pu laisser penser, un temps, que le champ des décisions devant être soumises au public pourrait être plus large. La pratique jurisprudentielle constitutionnelle a démontré que ces conditions étaient toujours la référence ainsi qu’en attestent, par exemple, les décisions des 26 avril 2013 et 24 mai 2013[12]. Une confirmation en creux est également intervenue lors de l’adoption des règles applicables en matière de participation aux décisions individuelles des autorités publiques[13] puisque le 2ème alinéa de l’article L. 120-1-1 du code de l’environnement précise que « Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l’environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif ».

Tant que le libellé de l’article L. 120-1 du code de l’environnement faisait référence aux décisions ayant « une incidence directe et significative » sur l’environnement et fort de son brevet de constitutionnalité, le Conseil d’Etat a pu valablement s’y référer pour les contentieux relatifs à des textes adoptés avant la loi du 27 décembre 2012[14]. Une incertitude pouvait exister concernant ceux adoptés après la dite loi et pour lesquels il serait allégué une violation de l’article L. 120-1 du code précité dans sa nouvelle rédaction. Fort de la position du Conseil Constitutionnel et du législateur, celle du Conseil d’Etat laissait peu de doute. Dans un arrêt du 17 juin 2015[15], le Conseil d’Etat a fait état de ces conditions concernant le champ d’application de l’article L. 120-1 du code de l’urbanisme mais sans s’appesantir, la participation du public étant prévue en l’espèce et le débat étant autre.

Dans le présent arrêt, en revanche, le Conseil d’Etat affirme clairement sa position tout en prenant soin, au préalable et comme il a pu le faire par le passé, d’indiquer la règle selon laquelle les dispositions de l’article 7 de la charte de l’environnement ayant fait l’objet d’une transposition législative, la méconnaissance de l’article précité ne saurait être invoquée[16].

Rappelant que le Conseil constitutionnel se réfère aux décisions ayant une incidence « directe et significative » sur l’environnement pour exercer son contrôle de constitutionnalité au regard de l’article 7 de la Charte de l’environnement, le Conseil d’Etat précise que l’article L. 120-1 du code de l’environnement ne fait que le mettre en œuvre et par conséquent la suppression à l’article L.120-1 du code précité – et non l’article L. 121-1 comme nous pouvons le lire dans l’arrêt en raison vraisemblablement d’une erreur de plume – de la mention «  incidence directe et significative » n’a pas pour conséquence d’étendre le champ d’application de cet article.

En synthèse, la procédure de participation du public prévue à l’article L. 120-1 du code de l’environnement, y compris dans sa nouvelle rédaction ne concerne bien que « les décisions ayant une incidence directe et significative sur l’environnement ».

Ce point étant affirmé, la subjectivité attachée à cette notion demeure et seul l’examen au fil des années permet de déterminer progressivement les décisions devant être considérées comme telle ou pas.

En l’espèce, les dispositions critiquées ont trait aux délais de mise en service d’installations de distribution d’électricité et demeurent limitées dans leurs effets notamment temporels – entrée en service nécessairement deux mois après la fin des travaux de raccordement – de sorte que le Conseil d’Etat estime que « les dispositions en litige ne sauraient être regardées comme ayant, par elles-mêmes, une incidence directe et significative sur l’environnement »

Cette décision vient s’ajouter aux quelques autres rendues dans ce domaine[17] et dont le caractère hétérogène ne permet pas de les identifier aisément. De futures saisines contentieuses viendront, à n’en pas douter, continuer à préciser cette notion éminemment subjective d’incidence « directe et significative » sur l’environnement.

 

[1] C. Cons., 23 novembre 2012, n° 2012-282 QPC

[2] Loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012

[3] Arrêté du 25 avril 201[3] du ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie et du ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique portant diverses dispositions relatives aux installations utilisant l’énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l’article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 fixant par catégorie d’installations les limites de puissance des installations pouvant bénéficier de l’obligation d’achat d’électricité. Cet arrêté est venu modifier un précédent arrêté du 10 mai 2001 relatif aux conditions d’achat d’électricité qui assurait lui-même la mise en œuvre d’un décret du 6 décembre 2000 faisant bénéficier de l’obligation d’achat d’énergie aux installations présentant une puissance inférieure ou égale à 12 mégawatts et utilisant l’énergie radiative du soleil.

[4] Documents relatifs tant « aux délais moyens de raccordement, tant pour les installations raccordées au réseau public de transport qu’au réseau public de distribution, d’autre part », qu’« aux impacts financiers liés à la réalisation du risque de dépassement des délais de raccordement au réseau de transport, enfin, aux conséquences financières d’une immobilisation de capitaux nécessaires à la réalisation des installations raccordées aux réseaux de transport »

[5] « […] droit d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques […] »

[6] Voir en ce sens par exemple CE, 26 juin 2013, n°s 360466, 364575, 362313 ; CE, 29 octobre 2013, n° 360085 ; CE, 6 juin 2014, n° 360437.

[7] Souligné par nous

[8] Voir en ce sens par exemple CE, 26 juin 2013, précité et CE, 6 juin 2014, précité.

[9] CE, 23 décembre 2011, n° 335033

[10] Article L. 134-11 du code de l’énergie

[11] Considérant de principe : « s’agissant des irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme, une règle qui s’inspire du principe selon lequel, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ; que l’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte », CE, 23 décembre 2011, précité

[12] C. Cons., 26 avril 2013, n° 2013-308 QPC et C. Cons., 24 mai 2013, n° 2013-317 QPC.

[13] Article 2 de l’ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement

[14] Voir par exemple, CE, 28 novembre 2013, n° 363301

[15] Voir par exemple pour une décision récente : CE, 17 juin 2015, n° 375853.

[16] Dans le même sens voir : CE, 28 novembre 2013, précité et CE, 30 avril 2014, n° 363166.

[17] Pour un document récapitulant, au 3 mars 2014, les décisions n’ayant pas d’incidence directe et significative sur l’environnement qu’elles soient individuelles ou réglementaires cf : Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, Consultations publiques : le guide d’application :http://www.developpement-durable.gouv.fr/L-incidence-sur-l-environnement.html

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